jshiratori's weblog

立教大学・白鳥潤一郎研究室(国際政治学/日本政治外交史)のブログです。

国立公文書館新館建設と外交記録公開(その2)

 前々回、前回に続いて国立公文書館新館建設と外交記録公開に関する話です。順番としては有識者会議における議論の検討を先にした方がスムーズではあるのですが、その前に、外交史料館の所蔵文書を「国立公文書館に集約する方向で検討」することにどのような問題があるのかの一端をまとめておくことにします。

 

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 繰り返しになりますが、「新たな国立公文書館の施設等に関する調査検討報告書」(PDF:リンク)の該当部分(22頁)を引用しておきます。

類似の機関が所蔵する文書に関しては、デジタルによるネットワーク化を図るとともに、可能な範囲で国立公文書館に集約する方向で検討されるべきであるが、これについては、今後、関係機関との意見調整が必要になろう。 ※外務省外交史料館宮内庁書陵部宮内公文書館防衛省防衛研究所

 提言は、外交史料館・宮内公文書館防衛研究所等が所蔵する文書について「デジタルによるネットワーク化を図る」こと、そして「可能な範囲で国立公文書館に集約する方向で検討されるべき」ことです。

 これはあくまで有識者会議の報告書のなかの「新たな施設の整備を契機として検討すべき課題」の一環として掲げられているものであり、全てが決定事項というわけではありません。また、前段が「図る」とされているのに対して、後段は「検討されるべき」に留まり、さらに「これについては、今後、関係機関との意見調整が必要になろう」とされています。前段の「デジタルによるネットワーク化を図る」ことは、現在は各館で提供されているインフラが使える限りは、利用者にとっても基本的にプラスであり、それほど問題はありません。

 気になるのは、後段の「可能な範囲で国立公文書館に集約する方向で検討されるべき」という部分です。外交史料館と宮内公文書館は「国立公文書館等」であるのに対して防衛研究所の史料閲覧室は違うなど細かな点で気になることもありますが、差し当たりは政府機関である外交史料館・宮内公文書館防衛研究所等が所蔵する文書を独立行政法人である国立公文書館に集約するという方向になっていることがこの提言の第一の問題です

 独立行政法人は、いわゆる橋本行革の一環として実現したもので、「国民生活及び社会経済の安定等の公共上の見地から確実に実施されることが必要な事務及び事業であって、国が自ら主体となって直接に実施する必要のないもののうち、民間の主体にゆだねた場合には必ずしも実施されないおそれがあるもの又は一の主体に独占して行わせることが必要であるものを効率的かつ効果的に行わせることを目的として、この法律及び個別法の定めるところにより設立される法人」です。この定義に従えば、国立公文書館は「国が自ら主体となって直接に実施する必要のないもの」という位置付けということになります。今回の報告書はあくまで新館建設に関する検討結果なので当然ではあるのですが、今後も国立公文書館を再び政府機関にするということは予定されていません。

 外交史料館と宮内公文書館が政府機関のままに「国立公文書館等」という位置付けになった経緯はそれぞれ異なると思いますが、差し当たりは両館は例外的な位置付けとなっており、その他の省庁とは異なり政府機関自らが「歴史的公文書等」の移管・公開を責任を持って実施する体制となっていることは押さえておくべきでしょう。国立公文書館への文書の集約はこうした例外的な体制を見直すことを意味します。ワンストップで利用者に文書を提供すると言えばユーザーフレンドリーに響くと思いますが、国立公文書館の実態を知っていれば、文書の集約は利用者にとっては基本的にマイナスしかないことは明らかです

 高山正也氏(国立公文書館前館長)は「毎日新聞」の取材に対して次のように答えています(リンク)。

日本のお役人は記録を残したがらないようだ。これを残したら後で何か言われるのではないか、先輩の顔に泥を塗ることになりはしないかなどと、気を回しすぎるのではなかろうか。

 公文書の保存期間が終わった後、国立公文書館に移管するかどうかについても事実上、省庁側の裁量で決められている。法的には公文書館も意見を言えることになっているが、独立行政法人(独法)という立場で人員も圧倒的に少ないため、ほとんど機能しない。結果、重要な文書は捨てられ、そうでない文書ばかりが移管されてくるように見える。自虐的な言い方をすれば、国立公文書館はまるで政府の「紙くず箱」のようだ。

高山正也

 公文書の保存期間が終わった後、国立公文書館に移管するかどうかについても事実上、省庁側の裁量で決められている。法的には公文書館も意見を言えることになっているが、独立行政法人(独法)という立場で人員も圧倒的に少ないため、ほとんど機能しない。結果、重要な文書は捨てられ、そうでない文書ばかりが移管されてくるように見える。自虐的な言い方をすれば、国立公文書館はまるで政府の「紙くず箱」のようだ。

  引用に続いて指摘されているように、国立公文書館の人員増(若干ではありますが)も認められていますし、状況は少しずつ改善してはいますが、あくまで漸進的なものであり、新館建設に併せて独法から政府機関に戻すといった抜本的な改革が行われるわけではありません(本筋からはずれますが、この取材では「学界の動きが鈍いのも残念だ。日本では公文書の専門家は歴史学志向が強く、文書管理自体の学術分野が確立していないことが致命的な問題でもある」とも指摘されています。微力を尽くして頑張ります)。

 

 ■  ■

 

 ここに続いて、外務省がこれまでどのように文書公開に取り組み、公文書管理法施行後にどのような体制となっているのかを書こうと思ったのですが、ぼちぼち寝ないと明日に響くのでひとまず今日はここまでにしておきます。

国立公文書館新館建設と外交記録公開(その1)

 6月15日付のブログ記事にも書いた通り、国立公文書館の新館建設に向けた動きが本格化しています。

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 周知の通り、日本の公文書管理は諸外国と比べて著しく遅れていました。福田康夫内閣の下で始まった取り組みが実を結んで公文書管理法が成立したのは2009年6月24日のことであり、民主党政権下の2011年4月1日に施行されました。東日本大震災への対応に関連して多くの会議体で議事録が未作成だったことが問題となったことも、また今春の国会で森友学園加計学園をめぐる各省庁の文書の存在が問題となったことも、公文書管理法が存在していたからこそ問題が問題として認識されました。その意味では、依然として取り組みは遅れているものの、従来と比べれば少なくとも国民レベルでの意識は変わりつつありますし、状況は改善していると言ってもいいのかもしれません。国立公文書館新館建設問題は、こうした公文書管理に関する流れの延長線上にあるものです。

 

公文書をつかう: 公文書管理制度と歴史研究

公文書をつかう: 公文書管理制度と歴史研究

 

 

 公文書管理法制定に至る経緯の詳細は、瀬畑源『公文書をつかう:公文書管理制度と歴史研究』(青弓社、2011年)第1章、をご覧頂ければと思いますが、ここでも簡単にまとめておきます。

 公文書管理法に関する動きは2005年3月に「公文書管理推進議員懇話会」(代表世話人福田康夫、事務局長:小渕優子)によって始まったもので、福田内閣が2007年9月に発足、同年12月に議員懇話会が福田首相に緊急提言を提出、直ちに「行政文書・公文書等の管理・保存に関する関係省庁連絡会議」が設置されたことで公文書管理法制定に繋がる流れが作られることになりました。この際に有識者会議が公文書館新館建設を提言しながら立ち消えになったという経緯があります。

 公文書管理法施行後も議員懇話会の活動は継続し、2014年2月には超党派の「世界に誇る国民本位の新たな国立公文書館の建設を実現する議員連盟」(会長:谷垣禎一、会長代行:河村建夫、幹事長:上川陽子)が結成され、同年5月には新国立公文書館の建設に向けた安倍晋三首相宛の要請が行われます。そして翌2015年4月に内閣府に「国立公文書館の機能・施設の在り方等に関する調査検討会議」が設置され、20回の検討を経て、本年3月に「新たな国立公文書館の施設等に関する調査検討報告書」(PDF:リンク)が提出されることとなりました。

 新館建設に関する調査検討会議の動向については、瀬畑源さんが『時の法令』の連載「公文書管理と日本人」(第4回〔2016年7月30日号〕/第11回〔2017年2月28日号〕)でも取り上げられていましたし、若干気になるところはあったものの、昨年度はなかなか時間も取れず、しっかりと検討することがないままにここまできていました。そうしたなかで読んだのが小池聖一先生の下記の論文です(リンク先のリポジトリにPDFがアップロードされています)。

国立公文書館の機能・施設の在り方等に関する調査検討会議について - 広島大学文書館紀要 18号 - 学内刊行物 - 広島大学 学術情報リポジトリ

 調査検討会議の半ばで公表された論考ですが、会議の議事録等を中心に丁寧に検討し、展示重視に偏る姿勢や、安易な拡大路線に警鐘を鳴らす内容となっています。この論考を読むなかで、どうやら外交史料館(を含む「国立公文書館等」)について国立公文書館への集約が望ましいと考えられている様子が伝わってきたため、これはしっかりと調べないとまずいという考えに至り調べてみたところ、かなりまずい状況になっていることが浮かび上がってきました。

 これも様々な経緯があり、必要があれば次回以降の更新の際に触れることにしますが、ここでは「新たな国立公文書館の施設等に関する調査検討報告書」に基づいて現状を記載しておきます。報告書のメインはあくまで新館施設の整備方針であり、それについても思うところはありますが、ひとまずは外交史料館に関わる点に絞ります。

 報告書では、整備方針及び「施設整備と並行して推進する取り組み」に続いて、「新たな施設の整備を契機として検討すべき課題」が22頁にまとめられており、直接外交史料館に関わる点として特に重要なのは以下の部分です。

類似の機関が所蔵する文書に関しては、デジタルによるネットワーク化を図るとともに、可能な範囲で国立公文書館に集約する方向で検討されるべきであるが、これについては、今後、関係機関との意見調整が必要になろう。 ※外務省外交史料館宮内庁書陵部宮内公文書館防衛省防衛研究所

 この手の有識者会議の報告書をどのように読み解くかはなかなか難しいものがあり、時の政権の方針や政局次第では一切無視されることもあるのですが、内閣府主導で「明治150年」関連施策が進められる中で国立公文書館新館建設が触れられていることもあり(例えば、「「明治150年」関連施策の推進について、2016年12月26日〔PDF:リンク〕3頁)、前段の「デジタルによるネットワーク化」はともかく、このままでは主たる利用者である外交史研究者やメディア関係者といったユーザーの視点が一切無いままに、いつの間にか「集約化」という方向で話が進んでしまうのではないかと危惧しています

 有識者会議ではこの点についてどういった議論が行われてきたのかといったことや、「集約化」はなぜ問題があるのかについて触れようというところで、出かける時間になってしまったので、ひとまず今回はここまでで止めておきます。

「民主主義の根本に戻れ:外交記録公開制度40年に寄せて」『毎日新聞』2016年7月25日夕刊

 3月に「新たな国立公文書館の施設等に関する調査検討報告書」(PDF:リンク)が提出されるなど、国立公文書館新館建設に向けた動きが本格化しています。充実した国立公文書館新館建設に向けた動きは喜ぶべきことですが、この一環として外交史料館(と宮内公文書館)の所蔵文書を「可能な範囲で国立公文書館に集約する方向で検討されるべき」ことが報告書(22頁)に謳われていることに強く衝撃を受けています。あくまで「方向で検討されるべき」という表現であり、この後に「今後、関係機関との意見調整が必要になろう」とあるので、予算案策定のスケジュールもふまえれば、現在は水面下で調整が行われている段階でしょう。

 結論的なことだけ書けば、国立公文書館独立行政法人から政府機関に戻すと共に英米両国並みに人員や予算、そして権限の大幅強化をするといった抜本的な改革と併せて実施されるのでない限り、国立公文書館への集約は外交記録公開の実態を全くと言っていいほど理解していない提言であり、利用者にとってマイナスしかない改悪と断言できます

 この問題について今後数回にわたってこのブログで取り上げていきますが、その第0弾(?)として、『毎日新聞』に昨年7月寄稿した文章を転載しておきます(このブログへの転載許可済)。

 なお、この寄稿に関連する以下のコラムを共同運営しているウェブサイト「データべース戦後日本外交史」に掲載しているので、関心がある方は併せてご覧ください。

 

高橋和宏「外交記録公開の現状と課題」(2014年7月30日)

白鳥潤一郎「情報公開法と戦後日本外交史研究」(2014年9月5日)

 

 

民主主義の根本に戻れ:外交記録公開制度40年に寄せて

寄稿 白鳥潤一郎(北海道大学協力研究員・日本政治外交史)

 

 1976年5月、戦後期を対象とした外交記録公開制度が開始された。この制度の下で、重要な文書の数々が外交史料館で公開されている。今年は40周年の節目だが、残念ながらそれほど注目されていないように思う。

 民主主義の根本――学界からの要請を受け、外相として外交文書公開の検討を命じた大平正芳は、このように外交記録公開の意義を強調した。

 外交という営みは民主主義との相性があまりよくない。そもそも外国との間に何も問題がなければ外交は必要がないし、交渉の機会も生じない。交渉は決裂しなければその結果は何らかの意味で妥協であり、国内が100%満足することは望めない。また、その過程で交渉戦術や経過が明らかになれば結果は不利なものとなりかねない。外交には一定期間の「秘密」は必要なのだろう。

 それゆえに事後的な検証が不可欠なのである。国際社会における日本の歩みを検証するための外交記録公開は確かに民主主義の根本である。

 外交文書の公開が広く関心を集めるのがほぼ日米間の「密約」関連に限られるということもあり、外務省は情報公開に消極的という印象があるかもしれない。しかし実際には国内の省庁の中では文書の保存、そして公開に例外的に積極的であった。外交記録公開の開始から2008年の第21回公開までに約1万2000冊が外交史料館で公開され、そして2011年の公文書管理法施行と前後する制度刷新後、4万冊近いファイルが移管され、利用申請の後に公開されることになっている。日米関係や日中関係等を中心に遅れは見られるが、現在では中曽根康弘政権期の文書も利用可能になっている。移管に関して言えば、「30年ルール」という国際基準に近づきつつある。

 これだけ体系的かつ継続的に文書公開に取り組んできたのは外務省のみである。公開された文書に基づく新たな研究も続々と登場し、佐藤栄作政権下の沖縄返還交渉をはじめとして、従来ともすると「対米追従」と片付けられてきた戦後日本外交のイメージも変わりつつある。

 民主党政権下で「密約」関連の調査と公開が進んだことの意義も大きい。かつて行政サービスとして行われてきた外交記録公開は公文書管理法に基づくようになり、さらに文書公開への政務レベルの関与や、外部有識者も参加する外交記録公開推進委員会が制度として担保された。

  ■  ■

 だが、抱える問題も少なくない。まず公開審査にかかる時間がある。原則は1ヵ月以内に審査を終えることになっているが、実際にはさまざまな理由から延長され1年近くかかることも珍しくない。利用者のニーズを満たすためにも改善が必要だろう。

 また、公文書管理法が施行された際に、文書公開が遅れていた他省庁と横並びのガイドラインとなったことで、個人情報保護等を理由とした黒塗りが従来よりも増えている。もちろん個人情報保護は大切だが、政府高官以外の情報提供者や企業関係の情報の大半が黒塗りにされているのは問題がある。黒塗りにされている部分は同時代の新聞報道等を見れば誰でも分かるものが少なくないし、企業情報には既に廃業するなど保護の必要がないものも含まれている。同様の黒塗りは情報公開法に基づく請求でもしばしば見られるし、その基準はより厳格となっている。公開審査が遅れる中で、こうした無用な作業に時間と手間をかける必要はないだろう。

 外交記録公開制度の開始から40年、そして公文書管理法の施行から5年を迎えた今年は、改めて公文書の保存・公開について考える好機である。官僚レベルで公文書管理の意義が十分に認識されておらず、将来に残すべき「公文書」の定義は狭められ、そして公開審査は遅れている。

 外交記録公開が民主主義の根本であるという基本に立ち返り、予算・人員面での手当てを含め、国を挙げた取り組みが改めて必要ではないだろうか。

(『毎日新聞』2016年7月25日夕刊文化面より転載)

編集協力した國廣道彦『回想 「経済大国」時代の日本外交』(吉田書店)の書評が掲載されました

 編集協力及び解題の共同執筆という形でお手伝いした國廣道彦『回想 「経済大国」時代の日本外交――アメリカ・中国・インドネシア』(吉田書店、2016年)の、高橋和宏さんによる書評が、東京財団政治外交検証研究会のウェブサイトに掲載されました。

 

【書評】國廣道彦著『回想「経済大国」時代の日本外交 アメリカ・中国・インドネシア』(吉田書店、2016年) | 政治外交検証 | 東京財団

 

回想 「経済大国」時代の日本外交--アメリカ・中国・インドネシア

回想 「経済大国」時代の日本外交--アメリカ・中国・インドネシア

 

 

 高橋さんの博士論文は「「地域主義」と南北問題:戦後日本のアジア太平洋経済外交政策」、現在は1960年代の日米関係や二本の経済外交を中心に研究をされています(ちなみに博士論文はここから読めます)。まさにうってつけの評者に恵まれました。全文がWEBで読めますが、ここでは冒頭のみ引用しておきます。

 

 本書は、1980年代に日米経済摩擦の渦中で働いた外交官の回想録である。政治家や官僚の回想録はえてして記憶に頼った自慢話になりがちだが、本書はそれらとは明確な一線を画し、自らの日記やその他の関連資料をふんだんに用いて高い実証性が担保されている。経済問題が日米関係の外交課題として再浮上している現在、日米経済摩擦の「記録」として読まれるべき書であろう。

 

 日米経済摩擦とアジア外交に絞る形で本書の概要を紹介頂くとともに、日本の対米経済外交に関する考察、そして戦後日本外交に関する史料状況についても触れられています。

 個人的にはこの本の編集作業をお手伝いしている際に、関連文献や史料を読んでいくなかで2冊目の研究書に向けた構想がある程度まとまったことが思い出深いのですが、その後のトランプ大統領登場によって図らずもタイムリーな1冊となりました。

 

 

 『回想 「経済大国」時代の日本外交』については、この他に以下の書評や紹介が出ています。

①『外交』(Vol.40、2016年11月) ※新刊紹介の1つとして

外交 vol.40 特集:技術革新と安全保障

外交 vol.40 特集:技術革新と安全保障

 

 ②霞関会ウェブサイト書籍紹介コーナー、2016年12月26日(評者:矢田部厚彦)

[書籍紹介] of [霞関会HP] ※『霞関会会報』からの転載

③「西日本新聞」2017年1月15日 ※短評

www.nishinippon.co.jp

「日米経済関係のリスタート:ハイレベル対話の射程と効能」『外交』(Vol.43、2017年5月)

 「仕事」ではなく「お手伝い」が正確かもしれませんが、『外交』(Vol.43、2017年5月)に聞き手を務めたインタビュー記事が掲載されました。語り手は山野内勘二外務省経済局長、タイトルは「日米経済関係のリスタート:ハイレベル対話の射程と効能」です。

www.mofa.go.jp

外交 Vol.43 特集:世界経済の変動と日本

外交 Vol.43 特集:世界経済の変動と日本

 

 

 山野内氏は、若手時代に北米第2課で日米構造協議を担当し、細川政権では鳩山由紀夫官房副長官秘書官、その後第一次安倍政権末期から民主党への政権交代直前まで北米第1課長、鳩山政権では首相秘書官、そしてTPP交渉が佳境を迎える時期に駐米公使(経済担当)等を歴任し、2016年6月から経済局長に就いています。非常に難しい時期に重責を担うポストを務める「必殺仕事人」といったところでしょうか。そして今回は、ヒラリー・クリントン政権成立かと思われていたところでまさかのトランプ政権を迎えるという形です。

 今回のインタビューは、山野内氏がアメリカで目撃したトランプ台頭から入り、日米経済対話に焦点を当てつつ、今後を展望しています。詳しくは是非インタビューを読んで頂ければと思いますが、若手時代に経験された往時の日米貿易摩擦との比較の観点、そして厳しい現場に立ち続けた実務家ならではのある種の楽観的な見通しがとても印象に残りました。

 

——第二次大戦後に築かれたリベラルな国際経済秩序が揺らいでいるとの懸念もありますが……。
山野内 長期的に見れば、第二次大戦への反省から多角的貿易体制としてGATTが発足し、数次のラウンド交渉を経てWTOになりました。ただ、ウルグアイ・ラウンドあたりからは交渉の厳しさが増し、今世紀に入ってのドーハ・ラウンド新興国をまとめきれずに停滞しています。そこで地域のFTAが進んでいくという展開になっていますが、グローバル・サプライ・チェーンの時代に貿易ルールの確立と競争条件の平準化を目指すのであれば、「さまざまなアプローチから国際経済や貿易・投資の基準を築く」という営みが終わることはありません。TPPの他にも、アジア太平洋自由貿易圏(FTAAP)や東アジア包括的経済連携(RCEP)の構想もあります。この流れは、今も変わっていないし、将来もそうでしょう。

 

 インタビューを収録した5月頭と比べると、アメリカ、そしてイギリスの政治も益々予断を許さない状況になっていますし、米欧関係も潮目が変わったように思います。米英両国の動向に加えて、新興国が経済的に台頭し、G7主導の国際経済秩序管理が揺らいでいる現状は、より大きな変化をもたらすのではないかと私は考えています。それでも実務者は、新たな状況のなかで対話や交渉を進めていかなくてはならない。公に語る話も含めて「外交」の一部分ですから、語られた楽観的な見通しだけでなく様々な見通しを立てていることと思いますが、前向きな姿勢が無ければ前には進みません。

 本題の日米経済対話の展望はもちろんのこと、上記の実務家と研究者やメディアとの見方の違いについても率直に語っているところも読みどころでしょうか。